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Staatsschutz je nach Wetterlage

Schnüffelstaat Schweiz

Hundert Jahre sind genug

von

 

Beat Gsell

Staatsschutz je nach Wetterlage

Die Staatsschutzrelikte im Strafgesetzbuch

Man schrieb das Jahr 1951, als das Bundesgericht den Genfer Journalisten Pierre Nicole wegen Landesverrats, d.h. wegen Angriffs auf die Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft gemäss Art. 266 Ziff. 1 StGB, und wegen Verleumdung zu einer unbedingten Gefängnisstrafe von 15 Monaten und zur Veröffentlichung des Urteils in zwei kommunistischen Tageszeitungen verurteilte.1 Nicole hatte in verschiedenen Presseartikeln «den Bundesrat in verleumderischer Weise der Preisgabe der Neutralität bezichtigt» (so das Bundesgericht) und eine militärische schweizerisch-amerikanische Zusammenarbeit behauptet. Dabei bediente er sich Formulierungen wie «Die Bundesregierung selber treibt das Land allmählich in das Lager der amerikanischen Imperialisten», «Das ist im ganzen genommen eine Legalisierung der Yankee-Spionage in der Schweiz» und «Unsere Regierenden komplottieren, um unser Volk zu verraten». Damit hatte Nicole nach Ansicht der Justiz versucht, «die Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft zu verletzen oder zu gefährden», und damit den Tatbestand von Art. 266 StGB erfüllt, der unzimperlich eine Freiheitsstrafe von einem bis zu fünf Jahren vorsieht. Begründung: In einer Zeit internationaler Spannungen gefährdeten Anschuldigungen dieser Art die Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft, denn sie gäben ein verfälschtes Bild der Aussenpolitik der Schweiz und ihres Unabhängigkeits- und Friedenswillens gegenüber allen fremden Staaten. Zudem zielen sie darauf ab, das Vertrauen des eigenen Volkes in die Aufrichtigkeit der Regierung zu erschüttern, und bildeten deshalb eine Gefahr für die Eidgenossenschaft. Nicole sei zwar frei, die Politik des Bundesrates öffentlich zu kritisieren, er sei aber nicht berechtigt, dem Bundesrat falsche Tatsachen vorzuwerfen, die angesichts ihrer Schwere auf die Gefährdung der Unabhängigkeit gerichtet sein könnten.

Heute zählen wir das Jahr 1990. Der Kalte Krieg – vor vierzig Jahren in seiner Hochblüte – scheint definitiv überwunden. Urteile wie das gegen Nicole sind heute kaum mehr denkbar. Doch die strafrechtlichen Staatsschutzbestimmungen, die dieses und zahlreiche andere ausufernde politische Urteile ermöglichten, sind nach wie vor in Kraft. Sie halten den Strafverfolgungsbehörden und Gerichten einen faktisch uneingeschränkten Spielraum offen, sogenannt staatsgefährdendes Verhalten – weitab von Anwendung konkreter Gewalt – strafrechtlich zu verfolgen. Wie weit das auch heute greifen kann, verdeutlicht der Basler Strafrechtsprofessor Günter Stratenwerth in seinem Strafrechts-Lehrbuch an einem Beispiel: «Wer als prinzipieller Gegner von Atomwaffen in der Öffentlichkeit gegen die Aufrüstung der Schweizer Armee mit solchen Waffen eintritt, obwohl das dazu führen könnte, dass die Schweiz sich eines Tages einer militärischen Erpressung beugen müsste, wäre grundsätzlich nach Art. 266 zu bestrafen.»2 Die Aufrufe gegen Atomwaffen oder die Initiative der GSoA wären somit nach geltender Gerichtspraxis Landesverrat. Dass solche Strafverfahren nie eingeleitet wurden, zeigt, dass politische Opportunität und nicht die Bestimmtheit des Strafgesetzes über Legalität oder Illegalität entscheidet. Ein unhaltbarer Zustand: Wer entscheidet heute, was morgen politisch opportun ist? Diese Unbestimmtheit durchzieht gleichsam wie ein roter Faden den ganzen strafrechtlichen Staatsschutz.

Bezeichnend für den Geist, welcher den strafrechtlichen Schutz des Staates in der Schweiz ins Uferlose ausfransen lässt, ist dessen Entstehungsgeschichte und Herkunft.3 In der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg waren es vor allem die linken Parteien und Gruppierungen, darunter als stärkste die Sozialdemokratische Partei, die den Kampf gegen die Einschränkung der politischen Rechte erfolgreich führten. So wurden in den Jahren 1903 bis 1934 drei Gesetzesvorlagen und eine Verfassungsinitiative von den Stimmberechtigten abgelehnt. Insbesondere die Ablehnung der sogenannten ‹Umsturznovelle› oder ‹Lex Häberlin›, mit der das Bürgertum auf den Generalstreik antwortete, und des sogenannten ‹Ordnungsgesetzes›, der bürgerlichen Reaktion auf die Genfer Unruhen vom Herbst 1932, zeigten, dass die Stimmbürger allzu starke Eingriffe in die verfassungsmässigen Rechte konsequent ablehnten. Der Kampf um gesellschaftspolitische Positionen sollte nicht durch strafrechtliche Repression der demokratischen Auseinandersetzung entzogen werden.

Der Geist des Kalten Krieges

Das Vollmachtenrecht des Bundesrates vor und während des Zweiten Weltkrieges und der anschliessende Kalte Krieg brachten dann die Wende: Das sogenannte Spitzelgesetz im Jahre 1935 machte den Anfang. Es folgte 1936 das ‹Bundesgesetz betreffend Angriffe auf die Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft›, welches den erwähnten Art. 266 Ziff. 1 aus dem Entwurf des StGB vorwegnahm. Dagegen wurde wohl nur deshalb kein Referendum ergriffen, weil die Wahrung der Unabhängigkeit nach aussen im Vordergrund stand. Schliesslich nahmen die Stimmbürger 1938 in einer Referendumsabstimmung das vereinheitlichte Schweizerische Strafgesetzbuch (StGB) an, welches zusätzliche Staatsschutzartikel enthielt. Vier sogenannte Demokratieschutzverordnungen in den Jahren 1938 bis 1948 vervollständigten schliesslich die Inflation staatsschützerischer Erlasse, welche zusammen mit Beschlüssen und Verordnungen im nichtstrafrechtlichen Bereich für die Zeit von 1933 bis 1945 die stolze Zahl von 58 erreichten.4

Zweck dieser Staatsschutzmassnahmen war der Kampf gegen die Kommunisten und Nationalsozialisten. Viele davon lehnten sich bezeichnenderweise ebenso fatal wie ungeniert an nationalsozialistische Vorbilder an.5 Die Nazis hatten der Theorie des Staatsverbrechens praktisch aus dem Nichts zu erheblichem Aufschwung verholfen. Von der Idee her sowie in einzelnen Bestimmungen hatte aber auch der 1930 geschaffene faschistische «Codice penale» der Mussolini-Diktatur dem Nazi-Staatsschutz Pate gestanden. Wohl unvermeidlich war es deshalb, dass sich die schweizerischen Demokratieschutzbestimmungen in der Praxis – jedenfalls nach Beendigung des Weltkrieges – in erster Linie gegen Kommunisten und sogenannte Linksextremisten richtete. Bereits während des Krieges war aber zum Beispiel das Verbot der kommunistischen Partei schärfer abgefasst als dasjenige der rechtsextremen Parteien.6 Die Strafdrohung des Kommunistenverbotes ging bis zu drei Jahren Gefängnis und 5000 Franken Busse, diejenige des Verbots rechtsextremer Parteien hingegen ging nur gerade bis drei Monate Haft und 2000 Franken Busse, was die Tat als blosse Übertretung charakterisierte.

Der Kalte Krieg führte zu der überraschenden Tatsache, dass das Kriegsende zwar eine Aufhebung der Parteiverbote, im übrigen aber noch eine Verschärfung der Staatsschutzbestimmungen brachte. «Die heutigen Umtriebe der Kommunisten gefährden die Sicherheit unseres Landes im gleichen Masse wie seinerzeit die Bereitwilligkeit der schweizerischen Nationalsozialisten, mit deutschen Stellen über ein neues Europa und eine nationalsozialistische Schweiz zu verhandeln.» Dies war der Grundtenor der von Bundesanwalt Franz Stämpfli, Staatsschutz-Hardliner und Vertreter eines autoritären Ordnungsstaates, verfassten Botschaft zur Teilrevision des StGB im Jahre 1949. Mit der darauf im Jahre 1950 von der Bundesversammlung beschlossenen Überführung der wesentlichen Bestimmungen der Demokratieschutzverordnungen ins ordentliche Recht wurde erreicht, dass Notrecht aus der Zeit des Krieges umfassend auch für ganz normale Zeiten Geltung erlangte. Nur gerade sieben PdA-Nationalräte und zwei liberale Landesringler – die Zürcher Alois Grendelmeier und Erwin Jaeckle, Chefredaktor der Tat – erhoben Einspruch, Jaeckle mit dem nur allzu berechtigten Argument, dass jede Staatsschutzgesetzgebung eben nichts anderes als eine nationalsozialistische Gesetzgebung mit umgekehrten Vorzeichen sei. Diese Opposition scheiterte aber am Schulterschluss der Bürgerlichen und der geschlossen zugunsten der Revision stimmenden Sozialdemokraten. Ein Referendum – in den Jahrzehnten vor dem Weltkrieg so erfolgreich praktiziert – wäre chancenlos geblieben und wurde deshalb von niemandem ergriffen. Stämpflis Nachfolger, der Bundesanwalt Werner Lüthi, brachte die Absichten des Gesetzgebers unverhohlen an! den ebenso einlachen wie klaien Nenner. «Es geht um das ‹Vorfeld›, die ‹Vorphase›, um die Erfassung von ‹Vorbereitungshandlungen› (…) zwecks Verschärfung des Staatsschutzes und zur Ermöglichung früheren Eingreifens.»7

Walder: «Politisches Straf recht bewährt sich!»

Zu einer Revision der Staatsschutzbestimmungen kam es in den vergangenen vierzig Jahren nicht. Bis heute findet sich im StGB der reichhaltige Katalog der – sagen wir ihnen – klassischen Straftaten gegen den Staat. Es sind dies insbesondere die Artikel über denHochverrat (Art. 265 StGB), den Landesverrat (Art. 266, 266bis und 267 StGB), den Verbotenen Nachrichtendienst (Art. 272-274 StGB), die Verletzung schweizerischer Hoheitsinteressen (Art. 268-271 StGB), die Gefährdung der verfassungsmässigen Ordnung (Art. 275, 275bis und 275ter StGB) sowie schliesslich über die Störung der militärischen Sicherheit (Art. 276-278 StGB). Daneben finden sich im Militärstrafgesetz und in verschiedenen anderen Artikeln des Strafgesetzbuches zahlreiche Bestimmungen, welche zumindest in einem weiteren Sinne dem Staatsschutz zugeordnet werden können.

Allfällig aufkommenden Abschaffungs- oder Revisionstendenzen im Bereiche des strafrechtlichen Staatsschutzes widersetzte sich auch in den siebziger Jahren Bundesanwalt Hans Walder: Die geltenden Strafbestimmungen seien, wie die jüngsten Erfahrungen gezeigt hätten, nötig, um Angriffen auf die verfassungsmässige Ordnung zu begegnen.8 Er bezog sich dabei auf ein Bundesgerichtsurteil, welches zwei jugendliche Westschweizer unter anderem wegen Angriffes auf die verfassungsmässige Ordnung im Sinne von Art. 275 StGB verurteilt hatte. Sie hätten geplant, mit terroristischen Handlungen ein Klima der Unsicherheit zu schaffen. Einer der Verurteilten hatte eingeräumt, dass er sich Unruhen wie im Mai 1968 in Paris vorgestellt habe. Eine blosse Vorbereitungshandlung ohne jede konkrete zielgerichtete Tathandlung genügte für den Schuldspruch. Selbst vorsätzliche Tatbegehung ist nicht nötig, es genügt vielmehr der Eventualvorsatz: Der Täter muss den Erfolg (nämlich die verfassungsmässige Ordnung zu stören oder zu ändern) nicht gewollt haben, sondern es genügt, wenn er in Kauf genommen hat, dass dieser eventuell eintritt. Trotz dieser offensichtlich ausufernden Gesetzesinterpretation schaffte es Walder, im Anschluss an diesen und frühere Entscheide des Bundesgerichtes davon zu sprechen, dass einer allzuweiten Interpretation «letztlich durch die Rechtsprechung unseres höchsten Gerichtes tatsächlich viele Schranken gesetzt» seien, und ruft dazu auf, Bestrebungen, «nach welchen die 1950 in weiser Voraussicht und nach schlimmen Erfahrungen eingeführten Strafbestimmungen eingeengt oder gar beseitigt werden sollen», entschieden entgegenzutreten.

Gegen Ausländerinnen und Ausländer

Des weiteren präsentierte Walder eine «bisher kaum erwogene Möglichkeit» strafrechtlicher Verfahren gegen schweizerische Sektionen ausländischer politischer Parteien. Walder hatte als Bundesanwalt festgestellt, dass es Ende 1973 unter den italienischen Fremdarbeitern nahezu 10000 Mitglieder des PCI gab, und scharfsinnig bemerkt, dass «diesen eine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz vielleicht (noch) nicht nachzuweisen» sei, und sei sie nachweisbar, «es bereits zu spät sein» könne. Der Bundesanwalt entblödete sich dabei nicht, die Ausländer im selben Aufwasch mit Terrorismus, Entführungen, Sabotage und Spionage zu nennen, und zwar als «weitere, nicht zu unterschätzende Gefahr». Seine vorgeschlagene Einsatzdoktrin: Die Leiter von Parteifilialen in der Schweiz hätten der ausländischen Parteiführung üblicherweise über Dinge Bericht zu erstatten wie Identität und Zahl der Sektionsmitglieder, über politische Möglichkeiten und Hindernisse einer weiteren Entwicklung der Sektion, über Besetzung wichtiger Posten innerhalb und ausserhalb der Parteiorganisationen durch Gesinnungsgenossen, über die Tätigkeit und Haltung schweizerischer Gewerkschaften, über industrielle und andere Betriebe, deren Arbeiter- und Lohnpolitik usw. «Eine solche Berichterstattung an eine ausländische Parteistelle ist aber, sobald sie nicht mehr bloss allgemein bekannte Tatsachen betrifft, strafbarer politischer Nachrichtendienst im Sinne von Art. 272 StGB» und erlaube jedenfalls die Strafverfolgung und Ausweisung der Sektionsleiter. Walders Konstruktion illustriert, wozu das geltende StGB je nach politischer Situation eingesetzt werden könnte.

Neue Bedrohung: Bürgerinitiativen und Protest-bewegungen

Auch den Staatsschützern war nicht entgangen, dass sich die Zeiten seit dem Kalten Krieg verändert hatten. Mit Kommunistenfresserei allein war den verschiedenartigen Formen von Opposition und Protest (AKW-Widerstand, Jugendbewegung etc.) nicht beizukommen. Um diesen neuen Erscheinungen staatsschützerisch begegnen zu können, erinnerte man sich aber einer Reihe eher vergessengegangener Strafbestimmungen (so beispielsweise Nötigung, Landfriedensbruch, Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration usw.). Soweit sie ungenügend schienen, wurden sie durch die Teilrevision des StGB von 1981 ergänzt und ausgebaut.9

Zum Schluss seien einige dieser Staatsschutzbestimmungen (im weiteren Sinne) kurz angeführt: Die Bestimmung des Landfriedens-bruches (Art. 260 StGB) kam nach Inkrafttreten im Jahre 1942 (zuvor war deren Einführung auf Bundesebene mit der ‹Lex Häberlin› und dem ‹Ordnungsschutzgesetz› in den Jahren 1922 und 1933 abgelehnt worden) ein erstes Mal bei der Bewältigung des sogenannten Globuskrawalls vom Juni 1968 in Zürich, ein zweites Mal im Rahmen der Jugendunruhen zu Beginn der achtziger Jahre zur Anwendung. Beide Male wurde die Strafbestimmung ihrer ursprünglichen Ziel-Setzung durchaus gerecht, nämlich der Polizei bei politisch motivierten Massenaktionen frühzeitig ein Mittel zum Eingreifen in die Hände zu geben. Das Zürcher Obergericht und das Bundesgericht verpassten dabei die Gelegenheit nicht, die Strafbarkeit von Art. 260 sukzessive dermassen auf faktisch alle irgendwie anwesenden Personen einer Demonstration auszuweiten, dass der Zürcher Strafrechtsprofessor Peter Noll von einer Verhängung eines eigentlichen Ausgehverbotes sprach. Dass dies nicht der zwingende Weg zur strafrechtlichen Bewältigung von Massendemonstrationen ist, machte selbst die sonst im Staatsschutz wahrlich nicht zimperliche Bundesrepublik Deutschland klar: Ende der sechziger Jahre – mit ähnlichen politischen Ereignissen konfrontiert – schränkte sie die Bestimmung des Landfriedensbruchs auf eigentliche Gewalttäter ein.

Die Revision des StGB von 1981 brachte die neuen Bestimmungen über die Öffentliche Aufforderung zu Gewalttätigkeiten (Art. 259 Abs. 2), die Strafbaren Vorbereitungshandlungen (Art. 260bis) und den neuen ‹Krawallartikel› der Sachbeschädigung aus Anlass einer öffentlichen Zusammenrottung (Art. 145, Abs. 1bis). Alle drei Artikel waren im bundesrätlichen Entwurf nicht enthalten, die ersten beiden, weil sie bereits im Vorfeld der parlamentarischen Beratung auf massive Kritik gestossen waren. Sie wurden aber zusammen mit der Ausweitung der Sachbeschädigung aus Anlass einer Zusammenrottung zum Offizialdelikt (Verfolgung von Amtes wegen) unter dem Eindruck der Jugendunruhen von den Räten wieder ins Gesetz aufgenommen. Das von Gewerkschaften und Linksparteien, aber auch liberalen Kreisen getragene Referendum scheiterte in der Volksabstimmung. Die bisherige Gerichtspraxis nährt die Befürchtungen im Abstimmungskampf: Mit der Erfassung von Vorbereitungshandlungen vergrössert sich die Gefahr der unkontrollierten Ausweitung der Strafbarkeit und insbesondere auch der Strafverfolgung, welche ja bereits bei einem blossen Verdacht einsetzen kann, erheblich. Die Aufforderung zur Gewalttätigkeit eröffnet der Polizei unter anderem die Möglichkeit, ihre Ermittlungstätigkeit im frühesten Anfangsstadium jeder Oppositionsbewegung aufzunehmen, ungeachtet dessen, ob es später je zu Gewalttätigkeiten kommt. Der Aufruf – nach Hinweis auf Brandanschläge, Scherben usw. in der vergangenen Zeit -, weiter Fantasie walten zu lassen, mit nachfolgendem Aufruf «Autonome (Gehirn-)Zellen an die Arbeit!», genügte jedenfalls dem Bundesgericht im Jahre 1985, den Kleber eines Flugblattes schuldig zu sprechen und so den frühzeitigen Eingriff der Polizei zu legitimieren.

Neue Aktualität könnte schliesslich in nächster und weiterer Zukunft auch die Strafbestimmung über die Aufforderung und Verleitung zur Verletzung militärischer Dienstpflichten (Art. 276 StGB) erhalten: Die unerwartet hohe Zahl von Befürworterinnen und Befürwortern der ‹Volksinitiative für eine Schweiz ohne Armee› hat der Frage der Einführung eines wirklichen Zivildienstes neue Aktualität verliehen. Ein öffentlicher Aufruf, dieser Forderung mit einer Massenverweigerung der militärischen Dienstpflicht Nachdruck zu verleihen, wie er in der GSoA diskutiert wird, würde die Strafbehörden vor die Frage stellen, ob es opportun sei, Art. 276 quasi flächendeckend zur Anwendung zu bringen. Wie bei so manchen Staatsschutzartikeln gilt auch hier, sich daran zu erinnern, dass diese Strafbestimmung 1903 als ‹Maulkrattengesetz› vom Volk abgelehnt worden war. Erst in den Vorkriegsjahren gelangte Art. 276 ins StGB, weil dort seine Problematik (Einschränkung der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit) neben dem Grundsatzentscheid für oder gegen das neue Strafgesetzbuch nicht mehr gewürdigt werden konnte.

Anmerkungen:

1Werner Lüthi, Zur neueren Rechtssprechung über Delikte gegen den Staat, in: Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht 69 (1954), S. 298ff.

2Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II: Straftaten gegen Gemeininteressen, Bern 1984, S. 232.

3Zur Geschichte des Staatsschutzes seit 1948: Ivo Zellweger, Die strafrechtliche Beschränkung der politischen Meinungsäusserungsfreiheit (Propagandaverbote), Zürich 1975, S. 12ff. sowie Jakob Tanner in seinem Beitrag im vorliegenden Buch.

4Hans Kauer, Der strafrechtliche Staatsschutz der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 1948, S. 57ff.

5F.-C. Schröder, Der Schutz von Staat und Verfassung im Strafrecht, München 1970, S. 255ff.

6Comtesse, Der strafrechtliche Staatsschutz gegen hochverräterische Umtriebe im schweizerischen Bundesrecht, Zürich 1942, S. 84.

7Werner Lüthi, Der verstärkte Staatsschutz, in: Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins (ZBJV), Band 87 (1951), S. 142.

8Hans Walder, Probleme des Staatsschutzes, in: ZBJV 110 (1974), S. 249ff.

9siehe auch den Beitrag von Claude Weill im vorliegenden Buch.

 

Dieses buch & netz Online-Buch basiert auf dem Werk «Schnüffelstaat Schweiz» welches im Jahre 1990 vom Komitee Schluss mit dem Schnüffelstaat im Limmat Verlag Zürich publiziert wurde und mittlerweile vergriffen ist. Die Inhalte des Buches werden mit freundlicher Genehmigung des Limmat Verlages und des Vereins grundrechte.ch, der Nachfolgeorganisation des Komitees Schluss mit dem Schnüffelstaat, online der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt.

Alle Rechte vorbehalten – © 1990 Limmat Verlag Genossenschaft, Zürich

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